Transformación del impuesto general de ventas en IVA e incidencia social
Francisco Sancho Mora para CAMPUS (*)
francisco.sancho.mora@una.cr
En Costa Rica, por más de dos décadas, se han venido discutiendo las posibles implicaciones a futuro que podrían generar los desequilibrios fiscales por las decisiones tomadas entre ingresos y gastos públicos. La acción activa de la política fiscal como promotora de estabilidad económica, crecimiento económico, generación de empleo, ha estado caracterizada por altas tasas de crecimiento por el lado del gasto público y tasas relativamente constantes en cuanto a la recaudación de ingresos públicos. Desde la teoría de la elección pública se busca responder cómo se elige el nivel y composición del gasto, la estructura tributaria y el tipo de intervención del Estado en la actividad económica.
Según las proyecciones del Programa Macroeconómico del BCCR 2018-2019, se advierte de los riesgos que enfrenta la economía costarricense en materia fiscal, principalmente por el poco avance en los proyectos de reforma fiscal enviados a la Asamblea Legislativa. El déficit fiscal con respecto al PIB, registra y proyecta, un 6,2%, 7,1% y 7,9% para los años 2017, 2018 y 2019. Sobre la razón de deuda con respecto al PIB registra 49,2%, 53,6% y 59% para los años 2017, 2018 y 2019, lo cual no es una buena señal para los organismos internacionales debido a que el riesgo país se va deteriorando. Adicionalmente, el país se encuentra expuesto al aumento de tasas de interés, tal y como se ha venido gestando en los mercados financieros internacionales.
¿Qué hacer ante este escenario de la economía y específicamente de la política fiscal? Una opción es no hacer nada y seguir por el sendero de endeudamiento y deterioro de la posición de Costa Rica como deudor. La otra opción, y quizás menos agradable, para el sentir del ciudadano y los diferentes agentes económicos, es pagar impuestos, modernizar el sistema tributario, mejorar la calidad del gasto y organizar la economía de manera que los sectores más dinámicos del país, contribuyan a mejorar las condiciones fiscales con su participación en el pago de tributos.
Existen varias propuestas enviadas por el Ministerio de Hacienda para modernizar, organizar la estructura tributaria y mejorar la recaudación, como son el Proyecto de Ley del Impuesto de Renta Expediente 19.679, Proyecto de Ley del Impuesto sobre el Valor Agregado 19.678 y el Proyecto de Ley para mejorar la lucha contra el fraude fiscal Expediente 19.245 entre otros. Recientemente se ha enviado el Proyecto de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas Expediente 20.580, en resumen este proyecto busca ingresos frescos para reducir el déficit fiscal, disciplina fiscal y mejora en la calidad del gasto.
Ante el contexto anterior el Proyecto de Estudios Fiscales (PEF), ha realizado una investigación para medir los efectos distributivos de la aplicación de un impuesto al consumo, por deciles, sobre los diferentes grupos sociales acomodados, conocido como incidencia tributaria, donde se analiza la situación vigente de un Impuesto sobre la Ventas (IGV) rivalizando con un Impuesto al Valor Agregado (IVA). El objetivo es cuantificar la incidencia tributaria para determinar quién paga verdaderamente la carga del impuesto, la cual, consiste en el costo del mismo. La investigación, permite realizar una comparación entre el nivel de ingreso antes del impuesto y posterior a su establecimiento legal, modificación o inclusive su eliminación.
Para comprender la incidencia, se realizan diferentes escenarios que van desde la adopción o no de un IVA en sustitución del actual IGV con sus respectivas exenciones y la adopción de una tarifa fija o escalonada. El principal objetivo es brindar un documento que contribuya al análisis riguroso de la medición de la incidencia y proponer alternativas de esquemas impositivos para la toma de decisiones de los gestores de la política fiscal.
Francisco Sancho, Proyecto de Estudios Fiscales, Escuela de Economia - UNA |
¿Por qué adoptar un IVA en Costa Rica con un aumento de alícuota de 13% o 15%? ¿Cuál es el impacto redistributivo del IGV y el potencial del IVA?
La economía ha cambiado y existen nuevas demandas de la sociedad, por lo tanto, un elemento importante a destacar es sobre el cálculo del Producto Interno Bruto (PIB) año base 2012, realizado por el Banco Central Costa Rica (BCCR), donde corrobora que la estructura de la economía costarricense se ha transformado y ha pasado a ser una economía fuerte en servicios (40%) y con menor participación en industria y agricultura.
Esta nueva realidad de la estructura económica brinda una oportunidad a los gestores de la política fiscal para potenciar el esfuerzo en materia recaudatoria, contribuyendo a sanar el desequilibrio fiscal que se ha evidenciado al menos en los últimos 20 años.
En la investigación se corrobora que según el indicador del bienestar que se aplique, el resultado es regresivo o ligeramente progresivo. Adicionalmente, cuando se incorpora al análisis medidas de política económica para mejorar la distribución después de impuestos, como el mecanismo de devolución de impuesto hacia los hogares de menos recursos, se presenta mejoras en el bienestar reduciéndose la presión tributaria de los cuatro primeros deciles, recayendo el pago sobre los restantes.
Los resultados arrojan que tanto el IGV como el IVA muestran que son ligeramente regresivos por la naturaleza que gravan al consumo. El aumentar la base gravable, donde se pone a pagar a los servicios, es normal que genere alguna regresividad pagando más los grupos que tienen menos ingresos cuando se compara con los que tienen más ingresos.
La opción de pagar o devolver nos conduce a la discusión de compensar o no a los grupos de menos ingresos, por medio de un mecanismo de pago de impuesto a los deciles 1, 2, 3 y 4, lo que contribuye a mejorar en la progresividad.
Alternativamente se puede cobrar un IVA y no devolver a los grupos de escasos recursos, en contra se debería fortalecer los programas sociales debido a que existe amplia evidencia de su progresividad. Lo que debe quedar claro es la necesidad de modernizar el sistema tributario, con la aplicación del IVA, aumentar paulatinamente la alícuota y buscar mecanismos para que los de menos ingresos reciban alguna compensación por las nuevas condiciones del gravamen al consumo.
La discusión seria sobre los efectos distributivos de los impuestos y del gasto público obliga a que se deba tener una ruta de política fiscal, conciliada con el modelo de desarrollo económico que el país requiere a lo interno y su relación con el mundo. La política fiscal debe poner su atención en la eficiencia en recaudación y en la distribución mediante un gasto público, no solamente en la cantidad del mismo, sino en la calidad y cobertura que se brinda, de manera que contribuya a la reducción de la pobreza, procure más oportunidades a los ciudadanos y favorezca una responsabilidad fiscal de todos los actores del país.
(*) Proyecto de Estudios Fiscales Escuela de Economía-UNA